地方政府盤活存量資產(chǎn)存在的問題及建議

唐鳳池、唐勝

最近幾年，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸進(jìn)入“存量時(shí)代”，“盤活存量資產(chǎn)”成了地方政府緩解財(cái)政壓力、優(yōu)化資源利用、擴(kuò)大有效投資的重要辦法。從小區(qū)周邊的停車場(chǎng)、家用的供水供熱，到各地的水庫、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，越來越多的閑置存量資產(chǎn)被喚醒，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了財(cái)力。但實(shí)際操作中，不少地方走了彎路，一味追求盤活速度，忽略了規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了承接主體不專業(yè)、資產(chǎn)估值不準(zhǔn)、監(jiān)管跟不上等問題，甚至埋下虛增國(guó)有資本收入、增加隱性債務(wù)的隱患。本文和大家探討地方政府盤活存量資產(chǎn)到底該注意哪些問題、防范哪些風(fēng)險(xiǎn)，以及如何才能做好。

一、國(guó)家對(duì)盤活存量資產(chǎn)的支持政策

盤活存量資產(chǎn)對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義。為了引導(dǎo)地方政府把存量資產(chǎn)盤活、盤好，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，既有大方向的指引，也有具體的支持措施。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，指出了資產(chǎn)盤活方向和方式，明確重點(diǎn)盤活存量規(guī)模較大、收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域；同時(shí)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與盤活國(guó)有存量資產(chǎn)，支持通過基礎(chǔ)設(shè)施REITs、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易、兼并重組等市場(chǎng)化方式盤活存量資產(chǎn)，推動(dòng)存量資產(chǎn)和新增投資形成良性循環(huán)。此外，政策還強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)全流程監(jiān)管，建立存量資產(chǎn)盤活臺(tái)賬，定期開展審計(jì)核查，對(duì)違規(guī)操作嚴(yán)肅問責(zé)”，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任。

國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》，要求各地建立協(xié)調(diào)機(jī)制，全面梳理重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域和企業(yè)的存量資產(chǎn)，建立臺(tái)賬并動(dòng)態(tài)管理。鼓勵(lì)通過基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP等方式盤活資產(chǎn)，支持金融和社會(huì)資本參與，推動(dòng)閑置資產(chǎn)升級(jí)改造，促進(jìn)回收資金用于新項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大有效投資。

盤活存量資產(chǎn)政策旨在優(yōu)化資源配置、提升資產(chǎn)利用效率，但在地方政府實(shí)施過程中，可能因理解不到位而出現(xiàn)執(zhí)行偏差。

二、地方盤活存量資產(chǎn)：常見問題與潛藏風(fēng)險(xiǎn)

地方政府在盤活存量資產(chǎn)時(shí)，常出現(xiàn)諸多不規(guī)范操作，這些問題背后潛藏著不小的風(fēng)險(xiǎn)，不僅影響資產(chǎn)盤活實(shí)效，還可能加劇財(cái)政壓力、損害政府公信力，需重點(diǎn)警惕。

（一）搞“內(nèi)部循環(huán)”，不找真正的社會(huì)資本，潛藏國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

一開始，各地盤活資產(chǎn)主要用PPP模式，或者評(píng)估資產(chǎn)后賣掉，但因?yàn)镻PP模式操作起來太麻煩，現(xiàn)在很多地方都改成了國(guó)有資產(chǎn)有償使用的模式，這種模式推進(jìn)快，但尚未形成成熟的監(jiān)管體系，容易出問題。最突出的就是，承接資產(chǎn)的大多是地方國(guó)企，或者剛和政府脫鉤的平臺(tái)公司，不是真正市場(chǎng)化的企業(yè)。

這些地方國(guó)企、平臺(tái)公司和政府關(guān)系密切，不是以盈利為唯一目標(biāo)，也幾乎沒有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，承接資產(chǎn)說白了就是“幫政府完成任務(wù)”，本質(zhì)上就是“左兜換右兜”。看似資產(chǎn)變現(xiàn)了，實(shí)則只是資金在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，沒有真正引入社會(huì)資本，資產(chǎn)也發(fā)揮不了最大效益，甚至可能掩蓋了資產(chǎn)閑置、效益低下的真實(shí)問題。更有甚者，有的地方跳過公開交易環(huán)節(jié)，直接把資產(chǎn)轉(zhuǎn)給關(guān)聯(lián)企業(yè)，可能存在地方國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。而存量資產(chǎn)多為國(guó)有資產(chǎn)，盤活的核心目標(biāo)之一是保值增值，這種不規(guī)范操作會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值得不到充分體現(xiàn)，甚至出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓、閑置損壞等情況，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二）資產(chǎn)估值“注水”，收益預(yù)估不切實(shí)際，潛藏新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)在盤活資產(chǎn)，大多用“收益法”估值，也就是預(yù)估資產(chǎn)未來能賺多少錢，再折算成現(xiàn)在的價(jià)值。但問題就出在“預(yù)估”上，很多地方為了提高資產(chǎn)售價(jià)、虛增財(cái)政收入，刻意高估未來收益，完全不考慮實(shí)際情況。

比如停車場(chǎng)類項(xiàng)目，表面上看能收不少停車費(fèi)，但實(shí)際上，有些停車場(chǎng)位置偏、配套差，根本收不到那么多錢；還有些地方，把停車場(chǎng)賣掉后，就不管后續(xù)運(yùn)營(yíng)了，收費(fèi)能不能到位、設(shè)施能不能維護(hù)好，都不管，預(yù)估的收益根本兌現(xiàn)不了。另外，一些涉及向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目，盲目提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，老百姓不接受，項(xiàng)目就落不了地，預(yù)估的收益也成了“空中樓閣”。還有些評(píng)估機(jī)構(gòu)，受地方政府干預(yù)，出具虛假評(píng)估報(bào)告，進(jìn)一步加劇了估值失真的問題。

這種估值“注水”的行為，背后潛藏著新增隱性債務(wù)的致命風(fēng)險(xiǎn)。很多地方讓地方國(guó)企、平臺(tái)公司承接被高估的資產(chǎn)，這些企業(yè)自身盈利能力有限，承接所需資金大多依賴借款、融資，而這些資金最終仍需政府隱性兜底。如果預(yù)估收益無法兌現(xiàn)，承接企業(yè)無力償還債務(wù)，政府就不得不承擔(dān)這筆額外債務(wù)，這將進(jìn)一步加劇財(cái)政壓力，長(zhǎng)期下去還可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）存在監(jiān)管盲區(qū)，放大各類隱患爆發(fā)概率

這是最關(guān)鍵的一個(gè)問題?，F(xiàn)在很多地方的國(guó)有資產(chǎn)有償使用模式和PPP模式存在顯著區(qū)別：PPP項(xiàng)目有嚴(yán)格的監(jiān)管，信息公開透明，全程受監(jiān)督；而這種新模式，從謀劃到落地，往往就一兩個(gè)月，速度快，存在監(jiān)管盲區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)自然就大了。

（四）只追速度，不重實(shí)效，搞“政績(jī)工程”，潛藏運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與民生風(fēng)險(xiǎn)

有些地方政府，把盤活存量資產(chǎn)當(dāng)成“政績(jī)?nèi)蝿?wù)”，只追求盤活速度和規(guī)模，不管實(shí)際效果。只要把資產(chǎn)賣掉、拿到錢，就認(rèn)為“盤活成功”，至于資產(chǎn)賣掉后能不能發(fā)揮效益、能不能持續(xù)產(chǎn)生收益，根本不關(guān)心。

比如有些地方，把一些根本不具備盤活條件的資產(chǎn)，強(qiáng)行打包轉(zhuǎn)讓，結(jié)果資產(chǎn)賣掉后，還是閑置在那里，沒產(chǎn)生任何收益，純屬浪費(fèi)人力物力；還有些地方，只關(guān)注短期收益，賣掉資產(chǎn)拿到錢就萬事大吉，不管長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，最后承接的企業(yè)還不上錢，可能還是得政府兜底，形成隱性債務(wù)?；蛘呙つ扛L(fēng)，照搬其他地區(qū)的模式，不結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，結(jié)果項(xiàng)目和本地需求不匹配，根本無法落地。

這種“重速度、輕實(shí)效”的做法，一方面潛藏著運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：承接主體若缺乏專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，或未做好后續(xù)規(guī)劃，會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)盤活后仍處于“沉睡”狀態(tài)，無法發(fā)揮任何效益，違背盤活存量資產(chǎn)的核心目標(biāo)；另一方面還可能引發(fā)民生風(fēng)險(xiǎn)：一些存量資產(chǎn)與老百姓生活密切相關(guān)，若盤活過程中不考慮民生利益，盲目提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、改變資產(chǎn)用途，或承接企業(yè)為盈利降低服務(wù)質(zhì)量，極易引發(fā)群眾不滿，影響社會(huì)穩(wěn)定，損害政府公信力。

三、給建議：怎么干，才能盤活資產(chǎn)、防御風(fēng)險(xiǎn)？

針對(duì)前述問題和風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合國(guó)家政策、成功案例，針對(duì)存量資產(chǎn)盤活的問題及風(fēng)險(xiǎn)，提供五條具體建議，供地方政府參考。

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化，別搞“內(nèi)部循環(huán)”

這是最核心的一條。首先，承接主體必須選對(duì)，優(yōu)先找真正市場(chǎng)化的企業(yè)，比如完全市場(chǎng)化的央企、國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，這些企業(yè)以盈利為目標(biāo)，有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，能真正把資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)好。應(yīng)避免地方國(guó)企、平臺(tái)公司“內(nèi)部承接”。其次，盤活方式要靈活，結(jié)合資產(chǎn)類型選合適的方式，比如收益穩(wěn)的資產(chǎn)，可以用REITs、PPP模式；閑置的資產(chǎn)，可以改用途、搞轉(zhuǎn)型；非主業(yè)資產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)讓、兼并重組。最后，一定要走公開交易流程，所有資產(chǎn)盤活項(xiàng)目，都要通過產(chǎn)權(quán)交易所公開競(jìng)價(jià)，確保資產(chǎn)價(jià)值得到充分體現(xiàn)，杜絕暗箱操作。

（二）規(guī)范估值，別讓收益“注水”

資產(chǎn)估值不能隨便定，要做到真實(shí)、合理。首先，選靠譜的評(píng)估機(jī)構(gòu)，優(yōu)先選資質(zhì)全、信譽(yù)好、不被地方政府干預(yù)的機(jī)構(gòu)，杜絕虛假評(píng)估。其次，估值方法要科學(xué)，不能只靠“收益法”，還要結(jié)合成本法、市場(chǎng)法，綜合評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，避免高估和低估。最后，收益預(yù)估要?jiǎng)?wù)實(shí)，應(yīng)充分考慮市場(chǎng)情況、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還有老百姓的接受程度。涉及收費(fèi)的項(xiàng)目，一定要召開聽證會(huì)，確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保收益能兌現(xiàn)。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果要向社會(huì)公開，接受老百姓監(jiān)督。

（三）做好全流程監(jiān)管，把風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭

監(jiān)管不能缺位，要建立“事前審核、事中監(jiān)管、事后評(píng)估”的全流程監(jiān)管機(jī)制。事前，要組織多部門審核項(xiàng)目，比如發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)，看看項(xiàng)目行不行、承接主體有沒有能力、收益真不真實(shí)。審核不通過，堅(jiān)決不推進(jìn)。事中，要建立臺(tái)賬，跟蹤項(xiàng)目推進(jìn)情況，資產(chǎn)怎么運(yùn)營(yíng)、資金怎么用、收益能不能兌現(xiàn)，都要實(shí)時(shí)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，比如承接企業(yè)擅自改變資產(chǎn)用途、挪用資金的，要嚴(yán)肅查處。事后，要對(duì)項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估不合格的，責(zé)令整改；整改不到位的，嚴(yán)肅問責(zé)。對(duì)新增隱性債務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)流失的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，形成震懾。

（四）注重實(shí)效，別搞“政績(jī)工程”

地方政府要樹立正確的政績(jī)觀，別一味追求速度和規(guī)模，要實(shí)事求是，結(jié)合本地實(shí)際情況推進(jìn)。首先，要制定合理的盤活規(guī)劃，優(yōu)先盤活那些規(guī)模大、收益穩(wěn)、和老百姓生活相關(guān)的資產(chǎn)，不盲目跟風(fēng)、不照搬其他地區(qū)的模式。其次，要關(guān)注后續(xù)運(yùn)營(yíng)，承接企業(yè)選定后，要跟蹤監(jiān)督，督促企業(yè)做好運(yùn)營(yíng)，確保資產(chǎn)能持續(xù)產(chǎn)生收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。最后，要兼顧短期和長(zhǎng)期收益，既要靠盤活資產(chǎn)緩解短期財(cái)政壓力，也要通過專業(yè)運(yùn)營(yíng)，讓資產(chǎn)長(zhǎng)期發(fā)揮效益，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）完善配套，多部門一起發(fā)力

盤活存量資產(chǎn)，不是一個(gè)部門能做好的，需要多部門協(xié)同，同時(shí)還要有完善的配套措施。首先，地方政府要結(jié)合國(guó)家政策，制定本地的實(shí)施細(xì)則，明確盤活方向、操作流程、監(jiān)管要求，讓大家有章可循。其次，加強(qiáng)部門協(xié)同，成立專門的工作小組，整合發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)等部門的力量，打通協(xié)作堵點(diǎn)；同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，提升工作人員和承接主體的專業(yè)能力，確保盤活工作規(guī)范、高效推進(jìn)。

四、結(jié)語：盤活資產(chǎn)，要的是實(shí)效，不是“走過場(chǎng)”

說到底，地方政府盤活存量資產(chǎn)，目的是緩解財(cái)政壓力、優(yōu)化資源利用、改善民生，而不是為了完成政績(jī)?nèi)蝿?wù)、走個(gè)過場(chǎng)。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，就是為了引導(dǎo)地方把這件事做好，各地也有一些成功案例。實(shí)踐證明只要規(guī)范操作、注重實(shí)效，存量資產(chǎn)就能真正“活”起來。

但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在很多地方還存在不少問題，潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)，這些問題如果不及時(shí)解決，不僅達(dá)不到盤活資產(chǎn)的目的，還會(huì)埋下更大的隱患。希望地方政府能借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，守住風(fēng)險(xiǎn)底線，規(guī)范操作、注重實(shí)效，真正把存量資產(chǎn)盤活、盤好，讓這些“沉睡的資產(chǎn)”，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新引擎”，為老百姓帶來更多實(shí)惠。

未來，隨著政策越來越完善、監(jiān)管越來越嚴(yán)格、市場(chǎng)化水平越來越高，相信地方政府盤活存量資產(chǎn)的工作，會(huì)越來越規(guī)范、越來越高效，真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值、財(cái)政緩解壓力、民生得到改善的多贏局面。