國辦函〔2025〕84號文后，存量PPP項目再談判“談什么”？

陳明宇 王建平

隨著國辦函〔2025〕84號文的發(fā)布，存量PPP項目的再談判工作有了明確的政策抓手。但在實際執(zhí)行中，許多項目公司和實施機(jī)構(gòu)仍處于被動應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài)──今天財政付不出錢了，就去談付費；明天審計出問題了，就去談?wù)摹＿@種“來一件談一件，來什么談什么”的碎片化談判，不僅效率低下，更難以統(tǒng)籌解決關(guān)聯(lián)問題，還會導(dǎo)致項目再談判陷入拉鋸戰(zhàn)，消耗大量時間和人力成本，甚至影響核心合同條款的正常履行。

再談判工作不是簡單的修補，而是一項系統(tǒng)性工作。本質(zhì)上來看，繁雜零碎的談判事項可以整合為合規(guī)整改、優(yōu)化完善、平滑支出三個核心維度，形成一張邏輯清晰、內(nèi)容完整的談判清單。

(一)合規(guī)整改—夯實項目實施基礎(chǔ)

合規(guī)整改談判旨在消除存量PPP項目的合規(guī)性隱患，確保政府付費有據(jù)可依，保障項目長期穩(wěn)健運行。該部分涉及的內(nèi)容包括建立按效付費機(jī)制、完成投資金額認(rèn)定、完善績效考核標(biāo)準(zhǔn)等。

一是修改不合理的付費條款。重點糾正原合同中涉及固定回報、違規(guī)擔(dān)保等觸碰政策紅線的條款，建立付費與績效評價結(jié)果掛鉤的機(jī)制，化解隱性債務(wù)風(fēng)險，確保合同條款符合監(jiān)管要求。

二是合規(guī)確定投資。多數(shù)存量PPP項目存在建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、工期延長等問題，實際投資支出難以確定，導(dǎo)致運營期補貼基數(shù)模糊。談判應(yīng)聚焦如何快速推動竣工驗收和決算審計工作落地，明確最終的投資完成額，為政府后續(xù)的補貼支付提供計算依據(jù)。

三是優(yōu)化績效評價條款。建立付費與績效評價掛鉤的績效評價機(jī)制，剔除流于形式或無法落地的虛設(shè)指標(biāo)，建立客觀、可量化的評價體系。同時規(guī)范評價流程，確保評價結(jié)果能反映真實的建設(shè)運營效果，使其真正成為財政資金撥付的依據(jù)。

(二)優(yōu)化完善——理清項目合同邊界

為了更深入地解決PPP項目合作周期中存在的付費、運營、管理矛盾，在項目建設(shè)期結(jié)束后，有必要根據(jù)實際的建設(shè)和運營情況，通過再談判的方式對合同邊界進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。該部分涉及的內(nèi)容包括建設(shè)內(nèi)容優(yōu)化調(diào)整、界定運營內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期延長的處理等，具體包括以下幾點：

一是調(diào)整項目實施范圍。對于進(jìn)度嚴(yán)重滯后或客觀上已不具備實施條件的子項，應(yīng)果斷剝離?？梢钥紤]重點將可以用上級資金或?qū)ｍ梻С值慕ㄔO(shè)內(nèi)容調(diào)出PPP合作范圍。

二是界定運營服務(wù)范圍標(biāo)準(zhǔn)。項目建設(shè)完成后，有必要根據(jù)實際建成情況梳理運維內(nèi)容，細(xì)化各項服務(wù)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保權(quán)責(zé)對等、責(zé)任清晰。

三是建設(shè)期延長處理。針對建設(shè)期延長的問題，需明確界定延期原因（如征拆困難、資金鏈斷裂等）及責(zé)任主體，協(xié)商確定因工期延誤產(chǎn)生的額外成本、建設(shè)期利息的分擔(dān)方案。

(三)平滑支出——保障項目長久運行

為破解當(dāng)前財政支付能力不足的現(xiàn)實困境，在地方財政承壓的背景下，通過再談判平滑年度支出責(zé)任，同時保障社會資本的投資回報和資金安全，促進(jìn)項目可持續(xù)運營。

一是延長合作周期緩解短期支付壓力。在不減少社會資本及金融機(jī)構(gòu)整體投資收益的前提下，各方協(xié)商適當(dāng)延長合作期限。通過拉長支付周期，減少年度財政支出壓力。

二是完善補貼調(diào)價機(jī)制。建立政府補貼回報率與社會資本貸款利率變化的掛鉤機(jī)制，將原合同中掛鉤央行貸款基準(zhǔn)利率的回報機(jī)制，調(diào)整為掛鉤最新的貸款市場報價利率（LPR）。使政府補貼回報率能隨社會資本貸款利率的下降而動態(tài)調(diào)整，在不影響社會資本回報的情況下，利用當(dāng)前的低利率環(huán)境有效降低政府支出責(zé)任。

三是運營成本合理控制。盡量避免運維費用的核定完全依賴事后審計，建議根據(jù)重新明確的運營維護(hù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，采用“固定單價/總價+調(diào)價”模式實施。明確超支由運營方自擔(dān)，但對于通過管理創(chuàng)新實現(xiàn)的降本增效部分，應(yīng)給予相應(yīng)的獎勵。

四是使用者付費約束。參考同類項目情況，合理設(shè)定使用者付費的基準(zhǔn)線，收入低于基準(zhǔn)線時政府不予補足，以此倒逼運營效率提升。但對于超過預(yù)期的收益部分，可作為運營獎勵留存給項目公司。

為了確保上述三個維度的內(nèi)容能夠落地見效，我們提出如下建議：

一是換位思考兼顧雙方核心訴求。再談判并非零和博弈。當(dāng)政府方因財政壓力無法及時付費時，政府方應(yīng)換位思考社會資本關(guān)心的核心問題。建議政府方以提供及時、穩(wěn)定的付費保障（如納入財政預(yù)算、優(yōu)先安排專項債券資金等）作為交換條件，換取社會資本在降低回報率、延長合作期限方面的妥協(xié)，從而實現(xiàn)減輕財政壓力與保障投資本金的平衡。

二是抓住項目核心矛盾。雙方在項目上出現(xiàn)分歧時，除了當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)下行、財政困難等外部壓力，還應(yīng)深入審查項目內(nèi)部是否存在建設(shè)規(guī)模不合理、運營標(biāo)準(zhǔn)虛高、使用者付費挖掘不夠等問題，解決項目存在的核心矛盾。

三是分階段推進(jìn)談判。再談判期間應(yīng)確保項目正常運營。對于已決算的投資額、運維付費等無爭議部分，政府方應(yīng)繼續(xù)按原合同條款付費。采取“達(dá)成一項共識、簽訂一份補充協(xié)議”的策略，確保再談判工作不影響項目正常運行。

四是強(qiáng)化數(shù)據(jù)支撐。所有條款的調(diào)整都應(yīng)基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢攧?wù)測算。建議聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)，結(jié)合實際投資、運營數(shù)據(jù)并對標(biāo)市場同類項目，按照保本微利原則進(jìn)行測算，在各方對數(shù)據(jù)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上通過談判修改條款。