存量PPP已在規(guī)范的路上，新機制前的特許經(jīng)營項目的規(guī)范還會遠嗎？

沈靜

——關于國辦函〔2025〕84號文精神落實與存量項目規(guī)范發(fā)展的分析

摘要

本文章旨在系統(tǒng)分析《國務院辦公廳轉發(fā)財政部〈關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見〉的通知》（國辦函〔2025〕84號）的深層內涵、全國性實施進展及其深遠影響。核心觀點認為，當前針對超十萬億元存量PPP項目的規(guī)范攻堅，是一次對既有政府與社會資本合作模式的全面校準與重塑。其政策效力不僅限于解決歷史問題，更直接為所有新機制出臺前已存在的存量特許經(jīng)營項目確立了統(tǒng)一的運營管理標桿，實質性地推動整個領域的規(guī)范化轉型。規(guī)范工作的深度，決定了未來基礎設施市場化合作的健康度。

第一章 政策深意：以存量規(guī)范之“破”，塑特許經(jīng)營之“實”

本次存量PPP項目規(guī)范工作，其政策深意不僅在于解決歷史問題，更在于通過對存量體系的全面梳理與重塑，為所有在新機制出臺前已存在、正在運營的存量特許經(jīng)營項目，樹立清晰、統(tǒng)一且嚴格的管理標桿，實質性地推動整個基礎設施市場化合作領域的規(guī)范化轉型。

直接目標：系統(tǒng)化解存量項目多重風險

國辦函〔2025〕84號文的直接出發(fā)點是應對當前存量PPP項目面臨的共性挑戰(zhàn)。首先是履約風險，部分地方政府支出責任落實不到位，或社會資本運營績效不達標。其次是財政風險，項目財政支出責任與地方財力不匹配，形成潛在債務負擔。第三是運營風險，“重建設、輕運營”現(xiàn)象導致公共服務質量與效率未達預期。規(guī)范工作旨在通過分類施策、依法履約、績效掛鉤等手段，系統(tǒng)性化解上述風險，保障項目全生命周期的健康、穩(wěn)定運行。

深層影響：為所有存量特許經(jīng)營項目確立“規(guī)范范本”

本次規(guī)范的核心舉措，實質上為當前所有存量特許經(jīng)營項目（無論其最初采用何種具體模式）的運營管理，提供了必須參照的“規(guī)范范本”。

一是強化履約剛性。要求將政府支付義務依法納入預算并嚴格執(zhí)行，此舉直接解決了存量特許經(jīng)營項目中長期存在的政府付費延遲或不確定性痛點，提升了項目現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和可預期性。

二是確立績效核心。強制推行全生命周期績效管理，并將評價結果與付費、調價乃至退出機制強制掛鉤。這精準矯正了部分存量特許經(jīng)營項目“運營績效軟約束”的弊端，推動項目重心從工程建設轉向長期服務。

三是引入?yún)f(xié)商優(yōu)化機制。鼓勵通過平等協(xié)商，對存量項目的融資利率、回報機制、合作期限等關鍵商業(yè)條件進行合理性優(yōu)化。這為那些因歷史原因導致條件不盡合理、運營負擔沉重的存量特許經(jīng)營項目，提供了合法的調整路徑和“降本增效”的可能。

長遠意義：推動理念統(tǒng)一與規(guī)則銜接

通過對存量PPP項目的規(guī)范，政策在更深層次上推動市場各方形成共識。一方面是理念統(tǒng)一，無論項目名稱如何，凡是政府與社會資本的合作，都必須遵循公平履約、績效導向、風險共擔的基本商業(yè)原則。另一方面是規(guī)則趨同，存量規(guī)范所強調的許多原則（如重視自身收益、嚴格績效付費），與特許經(jīng)營新機制的內在要求高度一致。這使得存量特許經(jīng)營項目在規(guī)范過程中，其管理標準將自然而然地與未來更高層級的制度要求相向而行、逐步趨同，為后續(xù)可能的制度統(tǒng)一或平穩(wěn)過渡創(chuàng)造條件。

綜上，當前對存量PPP項目的規(guī)范，是一次針對既有項目體系的全面校準，其規(guī)則、標準與理念將不可避免地外溢并深度影響所有存量特許經(jīng)營項目，是推動整個領域走向規(guī)范化、可持續(xù)化發(fā)展的關鍵一步。

第二章 規(guī)范進度全景：存量PPP項目的攻堅實踐與挑戰(zhàn)

自2025年8月國辦函〔2025〕84號文發(fā)布以來，針對規(guī)模龐大的存量PPP項目，一場以“分類施策、降本增效”為核心的系統(tǒng)性規(guī)范工作在全國范圍內展開。目前，工作已從頂層設計快速轉入地方落實的攻堅階段。

整體進展：政策框架確立，地方實踐加速

從國家層面看，84號文為存量項目處理提供了清晰路徑，核心是保障在建項目順利完工、推動已運營項目平穩(wěn)運行并優(yōu)化。市場預計，未來兩年內，大部分在建存量項目將按此規(guī)范路徑完成建設或調整。

從省級層面看，部分省份反應迅速，已出臺結合本地實際的細化方案。例如，甘肅省作為首個發(fā)布省級實施方案的地區(qū)，創(chuàng)新性地建立了省級工作專班、依風險等級（紅、橙、黃、綠）分類管理等機制。江西省也于2026年初發(fā)布方案，要求各地按“一項一策”原則制定具體處理方案。

從基層層面看，多數(shù)市縣級政府已按照部署啟動具體工作，普遍要求建立項目臺賬，實行清單化管理。

具體工作：分類施策下的多元實踐

各地圍繞“在建項目”和“已運營項目”兩大類，開展了一系列具體工作，核心進展可歸納為以下幾個方面。

在組織與機制建設方面，甘肅、江西等省成立省級工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調跨部門事務。甘肅省建立風險臺賬，按紅、橙、黃、綠四級進行動態(tài)監(jiān)測與差異化處置。各地普遍要求逐個項目制定處理方案，江西明確要求2026年2月底前完成方案制定。

在融資與財政支持方面，云南、湖南、內蒙古等地已探索運用專項債券資金，置換或解決存量PPP項目的政府支付責任，以法定債務置換隱性風險。政策鼓勵政府、社會資本與金融機構平等協(xié)商，通過降低利率、調整還款計劃等方式優(yōu)化融資結構。

在項目優(yōu)化與處置方面，核心是協(xié)商優(yōu)化合作期限、融資利率、投資回報率等要素。市場上已出現(xiàn)社會資本主動公告提前終止部分項目并進行債務重組的案例。同時，各地強化全生命周期績效管理，將評價結果與政府付費嚴格掛鉤，旨在根治“重建設、輕運營”弊端。部分省份還出臺了提前終止實施細則，明確資產(chǎn)移交、補償核算等路徑，為難以持續(xù)的項目提供合規(guī)退出通道。

當前面臨的主要挑戰(zhàn)：基層“三角僵局”凸顯

盡管頂層設計明確，但政策在縣區(qū)層面的落地仍面臨顯著挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)為“政府-社會資本-金融機構”的“三角僵局”。

首先是融資協(xié)商推進困難。政策鼓勵的融資利率下調在實踐中阻力較大?；鶎咏鹑跈C構審批權限有限，調整合同可能觸發(fā)內部風控，導致其配合意愿較低。

其次是縣區(qū)財政支付壓力持續(xù)。存量項目結構呈現(xiàn)顯著的下沉特征。根據(jù)財政部2018年公布的《第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項目名單》，縣級項目數(shù)占比達到69.7%。該數(shù)據(jù)集中反映了PPP項目結構下沉的顯著特征，在后續(xù)全國PPP項目管理庫中，區(qū)縣級行政區(qū)也始終是項目構成的絕對主體。這些區(qū)縣級項目數(shù)量多且多依賴財政支付，盡管政策允許使用專項債，但新增額度有限，基層財政流動性緊張的局面未根本改變。

第三是協(xié)調與執(zhí)行能力不足。存量項目規(guī)范涉及財政、發(fā)改、行業(yè)主管、金融監(jiān)管等多個部門?？h區(qū)級政府普遍缺乏有效的跨部門協(xié)調機制和足夠的專業(yè)談判能力，導致政策執(zhí)行碎片化，談判標準不一。

第三章 未來之錨：存量規(guī)范如何重塑特許經(jīng)營項目的管理范式

對存量項目的規(guī)范實踐，影響遠超當前問題解決本身，其正在深刻重塑所有特許經(jīng)營項目（包括存量與未來新增）的核心管理范式與商業(yè)邏輯。

履約與預算范式的重塑

存量規(guī)范要求政府支付責任法定化、預算化，杜絕口頭承諾。這一規(guī)則對所有特許經(jīng)營項目的普遍性影響在于，政府付費部分將獲得更強的支付保障，提升了項目財務模型的可靠性。合作基礎從單純的合同約定，升級為兼具預算法律保障的雙重約束。

績效與付費范式的重塑

建立全生命周期績效管理體系，付費與績效結果剛性掛鉤。這意味著“為效果付費”成為不可動搖的鐵律，倒逼所有項目（無論新舊）必須將運營質量和效率置于首位，而不僅是完成建設。項目的關注點從建設期的資產(chǎn)交付，真正轉向運營期的服務輸出。

風險與協(xié)商范式的重塑

承認商業(yè)條件可基于平等協(xié)商進行合理性優(yōu)化，實現(xiàn)風險共擔。這為因內外部環(huán)境變化而陷入困境的存量項目提供了合法的救濟路徑，同時也為未來新項目合同預設了動態(tài)調整的預期。合作關系從靜態(tài)的一次性簽約，轉向動態(tài)的全周期調適。

范圍與收益范式的重塑

強調清理無收益、完全依賴財政的項目，聚焦項目自身“造血”能力。這引導市場注意力回歸特許經(jīng)營的本質——通過運營獲得使用者付費，促使各方在項目前期更審慎地評估市場需求與收費機制。項目篩選標準從“能否獲批”轉向“能否自我造血”。

監(jiān)管與退出范式的重塑

規(guī)范提前終止、資產(chǎn)移交的程序與補償標準，為所有項目建立了明確、可預期的全生命周期終點規(guī)則。這顯著降低了無序退出的法律與金融風險，增強了市場的穩(wěn)定性。從入口到出口的完整閉環(huán)管理框架由此確立。

第四章 推進落實與未來工作的策略建議

為鞏固當前規(guī)范成果，并推動其確立的先進范式真正轉化為行業(yè)標準，筆者提出以下策略建議。

針對存量項目：深化攻堅與精準施策

建議省級工作專班設立“專家支持小組”，直接下沉至矛盾突出的縣區(qū)，提供融資法律談判、財務重組方案的專業(yè)技術支持，協(xié)助破解“三角僵局”。同時，總結并推廣先行地區(qū)在運用專項債、進行資產(chǎn)重組、實施績效標桿管理等方面的成熟“工具包”，降低基層探索成本。

強化制度銜接：推動規(guī)則統(tǒng)一

建議以此次規(guī)范中形成的績效付費、合同修訂、移交標準等核心操作指南為基礎，啟動對更廣泛存量特許經(jīng)營項目的管理規(guī)則修訂研究，推動不同時期、不同模式項目在關鍵管理環(huán)節(jié)上的標準趨同。通過規(guī)則的漸進統(tǒng)一，為市場提供更穩(wěn)定、可預期的制度環(huán)境。

構建健康生態(tài)：提升能力與透明度

一方面開展大規(guī)模能力建設，面向地方政府官員進行投融資合規(guī)、商業(yè)談判與績效監(jiān)管培訓；面向市場機構組織政策解讀與案例復盤。另一方面建設信息平臺，推動建立區(qū)域性甚至全國性的PPP/特許經(jīng)營項目信息平臺，公開項目關鍵績效指標、付費情況、再談判結果等信息，以陽光化促進規(guī)范化。

完善協(xié)同監(jiān)管：形成管理合力

在地方層面，進一步細化發(fā)改、財政、行業(yè)主管部門在存量項目規(guī)范中的聯(lián)合監(jiān)管職責，建立“發(fā)現(xiàn)-評估-處置”的閉環(huán)流程。同時，將地方政府在存量項目規(guī)范中的履約與協(xié)商誠意，納入更廣泛的政務誠信評價體系，建立長效約束機制。

結語

存量PPP項目的規(guī)范之路，已從政策宣示步入深水區(qū)的攻堅實踐。其意義絕非一時一事的整改，而是通過為存量項目“立規(guī)矩”，最終為整個政府與社會資本合作領域“樹標準”。當前工作中所強化的履約剛性、績效核心、協(xié)商精神與運營導向，正不可逆地滲透至每一個特許經(jīng)營項目（無論其誕生于新機制之前或之后）。因此，存量規(guī)范工作的成敗，直接關系到中國基礎設施公共服務市場化改革的根基是否穩(wěn)固。規(guī)范，已在路上；一個更透明、更高效、更可持續(xù)的合作新生態(tài)，正由此奠基。