“土地”變“股權(quán)”：盤活國有存量資產(chǎn)之土地作價(jià)入股實(shí)務(wù)淺析

作者：翟京誠、王田青

前言：入股引活水，盤活存量地

近年來，在各地財(cái)政壓力加大、傳統(tǒng)土地財(cái)政難以為繼的形勢(shì)下，盤活國有存量資產(chǎn)日益成為國有資產(chǎn)保值增值、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大有效投資、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段。其中，國有平臺(tái)公司所持有的土地作為一項(xiàng)重要的國有資產(chǎn)，其利用模式亟需從靜態(tài)持有向動(dòng)態(tài)運(yùn)營轉(zhuǎn)型。土地作價(jià)入股憑借“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，成為優(yōu)化土地資源配置、提升資產(chǎn)運(yùn)營效益的重要路徑。本文聚焦土地作價(jià)入股實(shí)務(wù)，從概念界定、適用條件、操作程序及稅費(fèi)問題四個(gè)方面進(jìn)行淺析，力圖為現(xiàn)實(shí)操作落地提供助益參考。

一、概念界定

《公司法》（2023年修訂）第四十八條規(guī)定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)、股權(quán)、債權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；……對(duì)作為出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)，核實(shí)財(cái)產(chǎn)，不得高估或者低估作價(jià)。法律、行政法規(guī)對(duì)評(píng)估作價(jià)有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《土地管理法實(shí)施條例》（2021年修訂）第十七條規(guī)定：“ 建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得；……國有土地有償使用的方式包括：

（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。”上述法律規(guī)定為土地作價(jià)入股提供了清晰的法律依據(jù)，也為土地有償使用與公司資本制度的銜接奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)行土地管理制度下，土地根據(jù)所有權(quán)性質(zhì)不同，分為國有土地和集體土地；其中，國有土地根據(jù)使用權(quán)取得方式和權(quán)益的不同，又分為國有出讓土地和國有劃撥土地。根據(jù)政策歷史沿革及當(dāng)前政策導(dǎo)向，土地作價(jià)入股涉及國有出讓土地、國有劃撥用地及農(nóng)村集體建設(shè)用地。其中，國有出讓土地廣泛適用于商業(yè)項(xiàng)目的合作開發(fā)，國有劃撥用地多用于以國家（地方政府）名義、在國企改制過程中的資產(chǎn)處置或限定領(lǐng)域（如公租房、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、養(yǎng)老等其他行業(yè)領(lǐng)域）的政府與社會(huì)資本合作公益性項(xiàng)目，農(nóng)村集體建設(shè)用地多用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自辦企業(yè)或與其他主體共辦企業(yè)。詳情如下表所示：

表1：土地作價(jià)出資入股類型一覽表

鑒于國有劃撥土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地作價(jià)出資入股適用范圍的有限性及特殊性，本文僅就已通過土地出讓手續(xù)合法取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地作價(jià)入股進(jìn)行淺析。

二、適用條件

根據(jù)前述《公司法》第四十八條規(guī)定，股東用土地使用權(quán)等“非貨幣財(cái)產(chǎn)”作價(jià)出資的，應(yīng)滿足“可以用貨幣估價(jià)”并“可以依法轉(zhuǎn)讓”這兩個(gè)前提條件；同時(shí)，對(duì)作為出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)，核實(shí)財(cái)產(chǎn)，不得高估或者低估作價(jià)。法律、行政法規(guī)對(duì)評(píng)估作價(jià)有規(guī)定的，從其規(guī)定。

根據(jù)我國“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)管理原則，結(jié)合《城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條、第三十九條等相關(guān)規(guī)定，通過出讓手續(xù)取得的國有土地使用權(quán)作價(jià)出資的適用條件主要包括以下方面：

一是權(quán)屬清晰要件完整。按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書；不存在司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產(chǎn)權(quán)利；未被依法收回土地使用權(quán)的；與他人共有的，取得其他共有人書面同意；不存在法律、行政法規(guī)禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。

二是開發(fā)投資強(qiáng)度符合要求。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)的投資強(qiáng)度要求為“按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件”。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第三十條有關(guān)釋義，前述投資總額僅指企業(yè)取得土地使用權(quán)后對(duì)土地實(shí)施的項(xiàng)目建設(shè)所發(fā)生的投資，不包括市場(chǎng)主體所繳納的土地出讓金以及對(duì)應(yīng)的契稅、印花稅等稅費(fèi)。

三、操作程序

以新設(shè)公司為例，結(jié)合實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，國有出讓土地作價(jià)入股主要涉及以下流程。

表2 國有出讓土地作價(jià)入股流程表

• 第一階段：前期準(zhǔn)備與決策

此階段的核心是確定出資的合法性并達(dá)成合作框架。出資公司確認(rèn)其持有的出讓取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬清晰、無抵押、無查封、已繳清土地出讓金并持有《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》；其股東會(huì)/董事會(huì)需審議通過以土地使用權(quán)作價(jià)出資的決議；與其他投資人協(xié)商，初步確定雙方的出資額、股權(quán)比例、新設(shè)公司的經(jīng)營范圍、治理結(jié)構(gòu)等核心條款，并簽署合作意向文件。

• 第二階段：資產(chǎn)評(píng)估與備案

出資公司委托具有相應(yīng)資質(zhì)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)土地進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的《土地估價(jià)報(bào)告》是確定土地使用權(quán)作價(jià)金額的核心依據(jù)。評(píng)估方法包括市場(chǎng)比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法以及公示地價(jià)系數(shù)修正法等。如果出資公司是國有企業(yè)，該土地處置方案和評(píng)估結(jié)果可能需要事先獲得上級(jí)主管部門或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批復(fù)。

• 第三階段：成立新設(shè)公司

在這個(gè)環(huán)節(jié)，先以“認(rèn)繳”方式成立公司，后完成土地“實(shí)繳”過戶是標(biāo)準(zhǔn)操作。其中，核心文件是新設(shè)公司的公司章程，其中必須明確記載出資股東以土地使用權(quán)作價(jià)出資，并載明各自的認(rèn)繳出資額和股權(quán)比例；各股東委派的經(jīng)辦人向市場(chǎng)監(jiān)管局提交公司設(shè)立登記申請(qǐng)，材料通常包括設(shè)立登記申請(qǐng)書、公司章程、股東身份證明、以及說明土地使用權(quán)出資安排的股東會(huì)決議等；公司設(shè)立審核通過后，新設(shè)公司取得《營業(yè)執(zhí)照》，正式成立。

• 第四階段：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記

根據(jù)《公司法》第四十九條規(guī)定，股東應(yīng)當(dāng)按期足額繳納公司章程規(guī)定的各自所認(rèn)繳的出資額；以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。在完成土地估價(jià)與成立合資公司后，新土地使用者需持相關(guān)文件到土地管理部門辦理土地使用權(quán)變更登記。這一步驟是確認(rèn)土地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保障新土地使用者權(quán)益的重要手段。

出資公司與新設(shè)公司簽訂正式的《土地使用權(quán)作價(jià)出資入股協(xié)議》，明確過戶時(shí)間、權(quán)利義務(wù)等；土地使用權(quán)過戶視同轉(zhuǎn)讓，會(huì)涉及多項(xiàng)稅費(fèi)（具體涉及稅費(fèi)情況詳見本文第四部分“涉及稅費(fèi)”），雙方需先到稅務(wù)部門申報(bào)并取得完（免）稅憑證；備齊材料后，出資公司向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記至新設(shè)公司名下，關(guān)鍵材料主要包括不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)表、新設(shè)公司營業(yè)執(zhí)照、土地使用權(quán)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》、《土地使用權(quán)作價(jià)出資入股協(xié)議》、稅務(wù)部門的完（免）稅憑證等；若涉及國資，還需提供土地資產(chǎn)處置方案的批準(zhǔn)或備案文件。登記辦理完成后，新設(shè)公司將獲得記載其為權(quán)利人的新《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，標(biāo)志著土地使用權(quán)出資的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)完成。

• 第五階段：出資完成確認(rèn)與后續(xù)管理

新設(shè)公司向出資公司簽發(fā)出資證明書，并置備股東名冊(cè)，確認(rèn)其股東資格。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》有關(guān)規(guī)定，作價(jià)出資過程中或完成后，受讓人改變?cè)恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地主管部門和城市規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。

四、涉及稅費(fèi)

在土地使用權(quán)出資入股流程中，主要稅務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)生在土地評(píng)估作價(jià)后、向新設(shè)公司辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記之前。涉及的稅種主要包括增值稅及附加稅費(fèi)、土地增值稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅等。其中，出資方可能承擔(dān)的稅費(fèi)包括增值稅及附加稅費(fèi)、土地增值稅、印花稅、企業(yè)所得稅等，新設(shè)公司可能承擔(dān)的稅費(fèi)包括契稅、印花稅等。根據(jù)現(xiàn)行稅收政策及不同項(xiàng)目情形，相關(guān)適用較為復(fù)雜。主要概括如下：

（一）增值稅及附加稅費(fèi)

根據(jù)《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2016〕36號(hào)）相關(guān)附件以及最新施行的《中華人民共和國增值稅法》等相關(guān)規(guī)定，土地作價(jià)入股應(yīng)當(dāng)視為轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)繳納增值稅，其中適用于一般納稅人稅率9%，小規(guī)模納稅人征收率3%或5%的增值稅率（注：根據(jù)2026年1月31日財(cái)政部、稅務(wù)總局公開的《關(guān)于增值稅法施行后增值稅優(yōu)惠政策銜接事項(xiàng)的公告》，自2026年1月1日至2027年12月31日，一般納稅人發(fā)生《公告》規(guī)定的應(yīng)稅交易，可以選擇適用簡(jiǎn)易計(jì)稅方法，按照5%的規(guī)定征收率計(jì)算繳納增值稅）。

同時(shí)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)按規(guī)定繳納城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加及地方教育附加等附加稅費(fèi)。

（二）土地增值稅

根據(jù)部分地區(qū)稅務(wù)主管部門咨詢答復(fù)意見，對(duì)于以土地（房地產(chǎn)）作價(jià)入股進(jìn)行投資或聯(lián)營的，凡所投資、聯(lián)營的企業(yè)從事房地產(chǎn)開發(fā)的，或者房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以其建造的商品房進(jìn)行投資、聯(lián)營的，應(yīng)按規(guī)定征收土地增值稅。除此之外的其他投資、聯(lián)營，暫免征收土地增值稅。因此，土地作價(jià)入股的出讓方與受讓方中有一方從事房地產(chǎn)開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)繳納土地增值稅，除此之外的其他投資、聯(lián)營，暫免征收土地增值稅。

（三）契稅

根據(jù)《中華人民共和國契稅法》第一條、第二條、第三條等規(guī)定，轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬，承受的單位和個(gè)人為契稅的納稅人；以作價(jià)投資（入股）、償還債務(wù)、劃轉(zhuǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)等方式轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)依照《契稅法》規(guī)定征收契稅，契稅稅率為3%至5%。因此，以土地作價(jià)入股應(yīng)當(dāng)繳納契稅，契稅稅率根據(jù)各地政策有所不同。以河南省為例，河南省住房權(quán)屬轉(zhuǎn)移契稅稅率為3%，其他房屋和土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移契稅稅率為4%。

（四）印花稅

根據(jù)《中華人民共和國印花稅法》及《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國印花稅法>等有關(guān)事項(xiàng)的公告》的規(guī)定，市場(chǎng)主體將國有土地使用權(quán)投資入股轉(zhuǎn)移到被投資企業(yè)名下，應(yīng)繳納印花稅。其中土地使用權(quán)出讓方按土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)適用稅率為萬分之五，受讓方按實(shí)收資本（股本）適用稅率為萬分之二點(diǎn)五。

（五）企業(yè)所得稅

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第512號(hào)）、《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于非貨幣性資產(chǎn)投資企業(yè)所得稅政策問題的通知》相關(guān)規(guī)定，土地作價(jià)入股屬于企業(yè)以非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資，應(yīng)對(duì)非貨幣性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估并按評(píng)估后的公允價(jià)值扣除計(jì)稅基礎(chǔ)后的余額，計(jì)算確認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。作價(jià)出資的市場(chǎng)主體可以將土地轉(zhuǎn)讓所得稅按不超過5年的時(shí)間均勻計(jì)入相應(yīng)年度的應(yīng)納稅所得額，計(jì)算企業(yè)所得稅。

結(jié)語：總結(jié)與展望

土地作價(jià)入股作為盤活國有存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置的重要手段，在實(shí)務(wù)中展現(xiàn)出顯著的政策價(jià)值與操作潛力。項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注土地權(quán)屬清晰性、程序合規(guī)性與稅費(fèi)統(tǒng)籌規(guī)劃。

未來，隨著土地管理制度的持續(xù)完善與企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要，土地作價(jià)入股有望在更多場(chǎng)景中規(guī)范運(yùn)用，推動(dòng)“資源—資產(chǎn)—資本”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)盤活增值與企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的雙重目標(biāo)。