政府和社會資本合作項目期末大考： 如何做好期滿移交工作

 胡永勝

隨著政府和社會資本合作項目（特許經(jīng)營、PPP等）陸續(xù)合作期滿，期滿移交工作越來越受到政府和社會資本的關(guān)注。期滿移交關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全完整和公共服務(wù)的連續(xù)性，也涉及到社會資本重大投資項目的投資回收，是政府和社會資本共同面臨的項目期末大考。

目前，相關(guān)政策文件中關(guān)于期滿移交主要是性能測試/驗收、資產(chǎn)評估等原則性約定。不同項目的移交有無償移交、有償移交，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓退出、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出等不同方式，項目合同中的移交程序往往不夠細(xì)致，性能測試標(biāo)準(zhǔn)和方法等也需要在移交時結(jié)合行業(yè)特點等具體確定。而期滿移交時，簽約時的模糊條款、合同執(zhí)行過程中的爭議和糾紛、歷史遺留問題等都需要一并解決或進行費用清算。這就導(dǎo)致期滿移交這個項目期末大考對政府和社會資本而言都是一項非常有挑戰(zhàn)性的工作。為此，筆者結(jié)合實踐經(jīng)驗，分享對如何做好期滿移交工作的思考。

一、移交第一步，盡職調(diào)查摸清家底

政府和社會資本合作項目的合作期可長達幾十年，實施機構(gòu)主要負(fù)責(zé)履約管理和行業(yè)監(jiān)管，項目經(jīng)營的自主權(quán)屬于項目公司。受人手不足、人員變動、部門調(diào)整等因素影響，實踐中實施機構(gòu)往往難以全面及時地掌握項目執(zhí)行情況，這在供水、污水、燃?xì)?、供熱、垃圾焚燒、高速公路、軌道交通等運行屬性較強的項目中并不鮮見，在一些“強建設(shè)”項目中則更為突出。為此，啟動期滿移交工作后實施機構(gòu)組織對項目進行盡職調(diào)查尤為重要，具體體現(xiàn)在：

（1）通過盡職調(diào)查詳細(xì)梳理國家和地方關(guān)于項目建設(shè)運營和期滿移交的相關(guān)政策文件，以及項目合同中關(guān)于期滿移交的約定，有助于科學(xué)合理確定移交程序和主要工作內(nèi)容，是移交方案制定的前置和基礎(chǔ)工作。

（2）通過盡職調(diào)查，可以形成項目移交的初步清單，包括設(shè)施設(shè)備、備品備件、資料文檔、知識產(chǎn)權(quán)、保險保證等，為后續(xù)確定最終的移交清單打好基礎(chǔ)。

（3）對項目從前期實施到投資建設(shè)、運營管理等全生命周期進行盡職調(diào)查，分析社會資本在工程管理、運營管理、資金管理、資產(chǎn)管理、資料管理、財務(wù)管理、稅收繳納、債權(quán)債務(wù)、關(guān)聯(lián)交易、訴訟仲裁等方面的情況，有助于避免期滿移交后出現(xiàn)資產(chǎn)、資金、財務(wù)、稅務(wù)、法律、運營等方面的隱患或風(fēng)險，保障政府和社會資本的合法權(quán)益。

（4）梳理社會資本履約情況、政府方履約情況，重點關(guān)注合同重大調(diào)整變更、合同爭議及糾紛、歷史遺留問題等，有利于雙方提前解決問題，避免影響移交工作進度。

二、抓住牛鼻子，制定移交方案指導(dǎo)移交工作開展

移交方案是不是一定要編制？這是期滿移交時經(jīng)常遇到的問題。

實踐中，大多數(shù)實施機構(gòu)都是第一次接觸期滿移交工作，比較關(guān)心期滿移交主要有哪幾個環(huán)節(jié)、具體工作有哪些、需要多長時間、會遇到什么問題、應(yīng)注意哪些潛在風(fēng)險等。移交方案的作用就是解答這些問題，并為開展期滿移交工作提供指導(dǎo)。

2025年3月，交通運輸部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》的通知中提出：項目移交過渡期宜為特許經(jīng)營期屆滿前1年或2年，政府有關(guān)部門或項目實施機構(gòu)和項目公司應(yīng)當(dāng)聯(lián)合組建項目移交委員會，研究制定項目移交方案，共同做好項目移交過渡期的相關(guān)工作。項目移交方案應(yīng)當(dāng)包括移交的資產(chǎn)、資料明細(xì)，雙方委派的移交人員及移交程序等內(nèi)容。

期滿移交時，其他行業(yè)的項目可參照該文件要求、項目合同約定及類似項目做法編制移交方案，確定移交工作程序，明確移交的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)文件、保險保證、備品備件和知識產(chǎn)權(quán)等清單，根據(jù)需要可進一步細(xì)化資產(chǎn)盤點、性能測試、運營交接等每一個環(huán)節(jié)的具體工作、完成時間、工作成果和責(zé)任分工。

此外，移交方案的另一個主要作用是對期滿移交過程中的重大分歧和主要事項進行研究分析并提出建議，例如人員是否接收、性能測試標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)性大修、設(shè)備重置、費用清算、期滿移交后運營安排等，編制方案時應(yīng)結(jié)合項目實際情況予以考慮。

三、資產(chǎn)盤點，從“硬件”到“軟件”無遺漏

政府和社會資本的合作期限較長，設(shè)備壽命通常短于合作期，由于升級改造、更新重置、拆除報廢等原因，期滿移交時的資產(chǎn)與期初時往往會有較大差異，賬實不符的情況比較常見。做好資產(chǎn)盤點工作，對切實保障國有資產(chǎn)安全完整尤為重要。具體可參考以下步驟著手資產(chǎn)盤點工作。

第一步：政企雙方結(jié)合期初資產(chǎn)清單，形成初步移交清單。新建項目可結(jié)合竣工驗收資料確定，存量項目可結(jié)合期初移交清冊確定。

第二步：社會資本根據(jù)初步移交清單進行現(xiàn)場實物自查，對各項資產(chǎn)逐一盤點并做好相應(yīng)標(biāo)記。

第三步：實施機構(gòu)對照期滿移交清單和財務(wù)賬面清單，進一步核對賬實情況并詳細(xì)記錄相關(guān)信息。以污水處理廠為例，設(shè)備清單可包括資產(chǎn)名稱、規(guī)格型號、生產(chǎn)廠家、數(shù)量、原值、購置時間、安裝地點等關(guān)鍵信息；資料清單可按設(shè)計、施工、運營、財務(wù)等，分門別類列明每一份資料的名稱、份數(shù)、移交方式（如紙質(zhì)版、電子版）。通過核查，形成最終的移交清單。

 第四步：移交日政企雙方簽訂移交清單予以確認(rèn)，接收方按照相關(guān)財務(wù)管理制度及時更新財務(wù)臺賬，確保賬實相符。  

四、期滿移交的最大難題：性能測試

政府和社會資本合作項目的合同中一般都缺少性能測試標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式等詳細(xì)約定，需要根據(jù)項目特點具體研究確定。

性能測試標(biāo)準(zhǔn)方面，以水務(wù)類項目為例，重點需關(guān)注核心產(chǎn)出指標(biāo)，例如供水項目的供水能力、水質(zhì)合格率、管網(wǎng)壓力、管網(wǎng)漏損率，污水處理項目的處理水量、出水水質(zhì)、污泥含水率等。同時還需要關(guān)注各處理系統(tǒng)的性能保證參數(shù)、機械設(shè)備完好率和運行效率等。具體到機械設(shè)備，以污水處理廠的磁懸浮風(fēng)機為例，性能測試的主要指標(biāo)包括進風(fēng)氣溫、出風(fēng)壓力、出口溫度、最大風(fēng)量、模塊溫度、電機溫度等；連續(xù)運行72小時是否有過載、超溫、異響等現(xiàn)象；整機是否清潔、是否有嚴(yán)重堵塞等設(shè)備外觀情況；現(xiàn)場控制系統(tǒng)和遠(yuǎn)程控制系統(tǒng)等。

性能測試程序方面，可由社會資本先自行完成檢測和缺陷整改，提交自行檢測報告，再由移交委員會組織專業(yè)小組進行復(fù)測，并形成詳細(xì)的檢測報告，明確檢測結(jié)論（合格、不合格及整改建議）。若檢測不合格，由社會資本按照檢測報告的整改建議，在約定期限內(nèi)完成整改，整改完成后再次檢測直至合格。實施機構(gòu)或其指定主體與社會資本共同簽字確認(rèn)，作為移交驗收的核心依據(jù)。

五、簽署移交協(xié)議，運營平穩(wěn)交接

簽署移交協(xié)議/備忘錄并完成運營交接是移交工作的最終環(huán)節(jié)，也是移交工作完成、政府和社會資本合作項目圓滿終止的標(biāo)志。

移交協(xié)議既要對前期移交工作和成果進行確認(rèn)，也要對后續(xù)各方權(quán)利義務(wù)進行約定，例如移交清單、移交時間、債權(quán)債務(wù)、費用清算、人員是否接收、物品移走、運營過渡安排、移交后質(zhì)量保證和缺陷修復(fù)等。移交協(xié)議簽訂后，雙方辦理資產(chǎn)資料的正式移交，并進行現(xiàn)場清點確認(rèn)。

期滿移交前，實施機構(gòu)可提前研究并確定移交后的運營方式，包括實施機構(gòu)或其授權(quán)主體直接運營、委托運營、特許經(jīng)營等，并結(jié)合國家現(xiàn)行政策確定具體的實現(xiàn)路徑。如在移交前已確定新的運營主體，該運營主體可參與資產(chǎn)清點和性能測試等工作，并安排人員通過跟班學(xué)習(xí)等方式提前熟悉項目運營，既可以為期滿移交工作提供技術(shù)支持，也便于政府方后續(xù)與新運營主體進行交接，確保運營平穩(wěn)過渡和公共服務(wù)的質(zhì)量。

結(jié)語

做好移交工作，需嚴(yán)格遵循國家政策文件，借鑒同類項目實踐經(jīng)驗，及早啟動，扎實做好相關(guān)工作，避免移交后存在隱患和風(fēng)險，實現(xiàn)政府、社會資本、社會公眾三方共贏。重點需關(guān)注以下幾點：

1、組建涵蓋財務(wù)、稅務(wù)、法律、運營、技術(shù)等專業(yè)的工作組或者委托具備實踐經(jīng)驗的專業(yè)第三方機構(gòu)予以協(xié)助，具體項目需研究確定是否進行審計評估。

2、制定工作總體計劃和任務(wù)分解清單，抓好盡職調(diào)研、移交方案、移交清單、性能測試、移交協(xié)議等核心環(huán)節(jié)，穩(wěn)步有序開展期滿移交。

3、人員安置、特殊工藝、專利技術(shù)授權(quán)、運營提前介入、權(quán)證變更、稅費、移交后缺陷責(zé)任等通常也是期滿移交時需關(guān)注的重要事項。

4、提前妥善解決項目執(zhí)行過程中的爭議糾紛和重要問題，重視項目中期評估，通過中期評估發(fā)現(xiàn)問題并推動解決，避免問題堆積到合作期滿前才集中解決，陷入被動局面。

5、片區(qū)開發(fā)、EOD、EPCO、委托運營等政企合作并提供長期公共服務(wù)的項目，都需要關(guān)注期滿移交環(huán)節(jié)。